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Freie Waldorfschulen: Staatliche Förderung in Baden-Württemberg im Jahr 2003 ausreichend; Existenz nicht evident gefährdet - Musterklage nach Zurückverweisung vom Bundesverwaltungsgericht erfolglos
Datum: 08.05.2013
Kurzbeschreibung: Die den Freien Waldorfschulen vom Land Baden-Württemberg im Jahr 2003 gewährte finanzielle Förderung gewährleistete das zur Einhaltung der staatlichen Genehmigungsvoraussetzungen notwendige Existenzminimum dieses Ersatzschultyps; sein Bestand war nicht evident gefährdet. Die trotz staatlicher Förderung verbleibende Finanzierungslücke konnte durch ein durchschnittliches monatliches Schulgeld von 90 bis 95 Euro/Schüler, das abhängig vom Einkommen der Eltern gestaffelt erhoben wird, gedeckt werden, ohne eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern zu fördern. Das hat der 9. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (VGH) mit einem den Beteiligten jetzt zugestellten Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 11. April 2013 entschieden. Damit blieb die vom Trägerverein einer Freien Waldorfschule in Nürtingen (Kläger) gegen das Regierungspräsidium Stuttgart (Beklagter) angestrengte Musterklage, welcher der VGH im Jahr 2010 zunächst teilweise stattgegeben hatte, nach Zurückverweisung des Rechtsstreits durch das Bundesverwaltungsgerichts nunmehr insgesamt erfolglos.
Der Kläger, ein von Eltern getragener gemeinnütziger Verein, betreibt seit 1976 eine als Ersatzschule anerkannte Freie Waldorfschule. Der Beklagte gewährte ihm für das Jahr 2003 nach dem Privatschulgesetz insgesamt 1.523.660,25 Euro Zuschüsse zum Schulbetrieb, deren Höhe sich an den Vergleichskosten öffentlicher Schulen orientierte und davon je nach Klassenstufe zwischen rund 64 % bis 79 % der Kosten deckte. Die Zuschüsse waren Teil eines Förderungs-Mischsystems, das u.a. auch Zuschüsse zu Schulbaumaßnahmen vorsah. Mit seiner Klage begehrte der Kläger eine höhere Förderung für das Jahr 2003. Die gewährten Zuschüsse sicherten nicht das Existenzminimum des Schultyps Freie Waldorfschule und verletzten die Privatschulfreiheit. Trotz Eigenmitteln und verfassungswidrig hoher Schulgelder erwirtschafte seine Schule seit Jahren ein erhebliches Defizit. Das Verwaltungsgericht Stuttgart wies die Klage ab. Auf die Berufung des Klägers verpflichtete der VGH den Beklagten, über einen Zuschuss zu laufenden Betriebskosten neu zu entscheiden und dem Kläger weitere Zuschüsse als Ausgleich für gewährte Schulgeldbefreiungen zu bewilligen; im Übrigen blieb die Berufung erfolglos. Das Bundesverwaltungsgericht hob dieses Urteil auf und verwies die Sache zurück. Die Klage könne nur Erfolg haben, wenn der Gesetzgeber seine Schutz- und Förderungspflicht gegenüber privaten Ersatzschulen so gröblich vernachlässigt habe, dass das Ersatzschulwesen bei weiterer Untätigkeit im Bestand evident gefährdet gewesen wäre. Insoweit ließen die Feststellungen des VGH keine abschließende Beurteilung zu. In der erneuten Berufungsverhandlung hat der VGH Beweis erhoben durch Vernehmung eines Sachverständigen vom Institut für Angewandte Wirtschaftsforschung e.V. (IAW), der ein im Jahr 2012 für den Beklagten angefertigtes Gutachten erläutert hat. Sodann hat der VGH die Berufung des Klägers insgesamt als unbegründet zurückgewiesen.
Aus der Privatschulfreiheit des Grundgesetzes folge kein Anspruch des Klägers auf eine höhere staatliche Förderung für das Rechnungsjahr 2003. Der Landesgesetzgeber habe die verfassungsrechtlichen Grenzen und Bindungen, die seinem politischen Handlungsspielraum durch die Schutz- und Förderpflicht zu Gunsten des Ersatzschulwesens als Institution gesetzt seien, im Rechnungsjahr 2003 nicht verletzt. Er sei nicht untätig geblieben, habe seine Pflichten nicht gröblich verletzt und auch keine Schutz- und Fördermaßnahmen ersatzlos abgebaut. Der Ersatzschultyp Freie Waldorfschule sei nicht evident gefährdet gewesen; auf den Bestand einer einzelnen Ersatzschule komme es insoweit nicht an.
Das Förderungs-Mischsystem des Beklagten sei verfassungsgemäß gewesen. Es habe bei der gebotenen Gesamtschau gewährleistet, dass die Freien Waldorfschulen in Baden-Württemberg die staatlichen Genehmigungsvoraussetzungen einhalten konnten. Bei der Berechnung der Kosten gehe der Senat zugunsten des Klägers von dem vom Beklagten im Jahr 2006 eingeführten "Bruttokostenmodell" aus, das höhere Kosten für Schüler einer öffentlichen Schule zugrundelege. Hiernach ergäben sich nach Abzug der gewährten Zuschüsse je nach Klassenstufe Deckungslücken von 94,77 Euro, 89,64 Euro und 92,90 Euro im Monat. Kosten für Zinsen und Tilgung für Kredite zur Beschaffung notwendigen Schulraums seien insoweit entgegen der Ansicht des Klägers nicht hinzuzurechnen. Denn die Beschaffung von Schulraum sei im Finanzierungs-Mischsystem generell projektbezogen förderfähig gewesen. Ein entsprechender Antrag sei indes nicht Gegenstand des Verfahrens.
Die Deckungslücken hätten durch ein verfassungsrechtlich zulässiges durchschnittliches monatliches Schulgeld/Schüler von 90 bis 95 Euro, das abhängig vom Einkommen der Eltern gestaffelt erhoben wird, gedeckt werden können. Ein einkommensabhängiges Staffelmodell für Schulgeld sei im Lichte der Privatschulfreiheit grundsätzlich zulässig. Es sei geeignet, die allgemeine Zugänglichkeit der Schule im Rahmen eines verhältnismäßigen Solidarausgleichs unter den Eltern zu ermöglichen. Gestaffelte Gebühren seien im Bildungsbereich - auch in der Praxis der Freien Waldorfschulen und insbesondere der Schule des Klägers - nicht ungewöhnlich und allgemein akzeptiert. Ein durchschnittliches monatliches Schulgeld/Schüler von 90 bis 95 Euro, das einkommensabhängig gestaffelt erhoben werde, führe auch nicht zu einer mit der Privatschulfreiheit unvereinbaren Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern. Das ergebe sich zur Überzeugung des Senats aus dem vom Beklagten vorgelegten Gutachten des Sachverständigen vom IAW aus dem Jahr 2012 und den ergänzenden Erläuterungen dieses Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung. Die dagegen vorgebrachten und durch Gutachten anderer Sachverständiger untermauerten Einwendungen des Klägers griffen nicht durch. Ein plausibler und gewichtiger Anhaltspunkt dafür, dass ein gestaffeltes Schulgeld keine Sonderungswirkung habe, sei gegeben, wenn sich - wie vom Gutachter dargelegt - durch die Erhebung von Schulgeld die relative „Armutsrisikoquote“ nicht erhöhe. Die Erhebung eines einkommensabhängig gestaffelten Schulgeldes sei ferner praktisch möglich. Im Übrigen sei bei der Beurteilung der Sonderungswirkung von Schulgeld zu berücksichtigen, dass die individuelle Entscheidung für oder gegen eine Privatschule von einer Vielzahl von Faktoren abhänge, deren jeweiliges Gewicht schwer abschätzbar sei und sich auch mit Hilfe von wissenschaftlichen Untersuchungen nicht sicher erschließe.
Auch die tatsächliche Entwicklung der Ersatzschulen in den letzten 20 Jahren, insbesondere der Freien Waldorfschulen mit wachsenden Schülerzahlen, bestätige die Einschätzung, dass der Bestand des Ersatzschulwesens, insbesondere des Typs Freie Waldorfschule, im Jahr 2003 nicht evident gefährdet gewesen sei.
Das Gleichbehandlungsgebot des Grundgesetzes sei ebenfalls nicht verletzt. Die Freien Waldorfschulen könnten insbesondere nicht verlangen, wegen der Besonderheiten ihrer Pädagogik bei der finanziellen Förderung im Vergleich zu ähnlichen Ersatzschulen oder zu öffentlichen Schulen besser gestellt zu werden.
Schließlich könne der Kläger auch aus der in der Landesverfassung garantierten Unterrichts- und Lernmittelfreiheit keine höhere als die gewährte Förderung be-anspruchen. Zwar begründe die Landesverfassung insoweit für bestimmte staatlich anerkannte Privatschulen einen subjektiv-rechtlichen Ausgleichsanspruch, welcher durch den Landesgesetzgeber zu konkretisieren sei. Dieser Anspruch umfasse aber nicht den Ersatz des Teils der Gesamtkosten von Unterricht und Lernmitteln, der durch eine zumutbare Eigenbeteiligung, insbesondere durch ein mit der Privatschulfreiheit vereinbares nicht-sonderndes Schulgeld sowie weitere Eigenbeträge, gedeckt werden könne.
Die Revision wurde nicht zugelassen. Gegen die Nichtzulassung der Revision kann binnen eines Monats nach Zustellung des Urteils Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig eingelegt werden (Az.: 9 S 233/12).
Aus der Privatschulfreiheit des Grundgesetzes folge kein Anspruch des Klägers auf eine höhere staatliche Förderung für das Rechnungsjahr 2003. Der Landesgesetzgeber habe die verfassungsrechtlichen Grenzen und Bindungen, die seinem politischen Handlungsspielraum durch die Schutz- und Förderpflicht zu Gunsten des Ersatzschulwesens als Institution gesetzt seien, im Rechnungsjahr 2003 nicht verletzt. Er sei nicht untätig geblieben, habe seine Pflichten nicht gröblich verletzt und auch keine Schutz- und Fördermaßnahmen ersatzlos abgebaut. Der Ersatzschultyp Freie Waldorfschule sei nicht evident gefährdet gewesen; auf den Bestand einer einzelnen Ersatzschule komme es insoweit nicht an.
Das Förderungs-Mischsystem des Beklagten sei verfassungsgemäß gewesen. Es habe bei der gebotenen Gesamtschau gewährleistet, dass die Freien Waldorfschulen in Baden-Württemberg die staatlichen Genehmigungsvoraussetzungen einhalten konnten. Bei der Berechnung der Kosten gehe der Senat zugunsten des Klägers von dem vom Beklagten im Jahr 2006 eingeführten "Bruttokostenmodell" aus, das höhere Kosten für Schüler einer öffentlichen Schule zugrundelege. Hiernach ergäben sich nach Abzug der gewährten Zuschüsse je nach Klassenstufe Deckungslücken von 94,77 Euro, 89,64 Euro und 92,90 Euro im Monat. Kosten für Zinsen und Tilgung für Kredite zur Beschaffung notwendigen Schulraums seien insoweit entgegen der Ansicht des Klägers nicht hinzuzurechnen. Denn die Beschaffung von Schulraum sei im Finanzierungs-Mischsystem generell projektbezogen förderfähig gewesen. Ein entsprechender Antrag sei indes nicht Gegenstand des Verfahrens.
Die Deckungslücken hätten durch ein verfassungsrechtlich zulässiges durchschnittliches monatliches Schulgeld/Schüler von 90 bis 95 Euro, das abhängig vom Einkommen der Eltern gestaffelt erhoben wird, gedeckt werden können. Ein einkommensabhängiges Staffelmodell für Schulgeld sei im Lichte der Privatschulfreiheit grundsätzlich zulässig. Es sei geeignet, die allgemeine Zugänglichkeit der Schule im Rahmen eines verhältnismäßigen Solidarausgleichs unter den Eltern zu ermöglichen. Gestaffelte Gebühren seien im Bildungsbereich - auch in der Praxis der Freien Waldorfschulen und insbesondere der Schule des Klägers - nicht ungewöhnlich und allgemein akzeptiert. Ein durchschnittliches monatliches Schulgeld/Schüler von 90 bis 95 Euro, das einkommensabhängig gestaffelt erhoben werde, führe auch nicht zu einer mit der Privatschulfreiheit unvereinbaren Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern. Das ergebe sich zur Überzeugung des Senats aus dem vom Beklagten vorgelegten Gutachten des Sachverständigen vom IAW aus dem Jahr 2012 und den ergänzenden Erläuterungen dieses Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung. Die dagegen vorgebrachten und durch Gutachten anderer Sachverständiger untermauerten Einwendungen des Klägers griffen nicht durch. Ein plausibler und gewichtiger Anhaltspunkt dafür, dass ein gestaffeltes Schulgeld keine Sonderungswirkung habe, sei gegeben, wenn sich - wie vom Gutachter dargelegt - durch die Erhebung von Schulgeld die relative „Armutsrisikoquote“ nicht erhöhe. Die Erhebung eines einkommensabhängig gestaffelten Schulgeldes sei ferner praktisch möglich. Im Übrigen sei bei der Beurteilung der Sonderungswirkung von Schulgeld zu berücksichtigen, dass die individuelle Entscheidung für oder gegen eine Privatschule von einer Vielzahl von Faktoren abhänge, deren jeweiliges Gewicht schwer abschätzbar sei und sich auch mit Hilfe von wissenschaftlichen Untersuchungen nicht sicher erschließe.
Auch die tatsächliche Entwicklung der Ersatzschulen in den letzten 20 Jahren, insbesondere der Freien Waldorfschulen mit wachsenden Schülerzahlen, bestätige die Einschätzung, dass der Bestand des Ersatzschulwesens, insbesondere des Typs Freie Waldorfschule, im Jahr 2003 nicht evident gefährdet gewesen sei.
Das Gleichbehandlungsgebot des Grundgesetzes sei ebenfalls nicht verletzt. Die Freien Waldorfschulen könnten insbesondere nicht verlangen, wegen der Besonderheiten ihrer Pädagogik bei der finanziellen Förderung im Vergleich zu ähnlichen Ersatzschulen oder zu öffentlichen Schulen besser gestellt zu werden.
Schließlich könne der Kläger auch aus der in der Landesverfassung garantierten Unterrichts- und Lernmittelfreiheit keine höhere als die gewährte Förderung be-anspruchen. Zwar begründe die Landesverfassung insoweit für bestimmte staatlich anerkannte Privatschulen einen subjektiv-rechtlichen Ausgleichsanspruch, welcher durch den Landesgesetzgeber zu konkretisieren sei. Dieser Anspruch umfasse aber nicht den Ersatz des Teils der Gesamtkosten von Unterricht und Lernmitteln, der durch eine zumutbare Eigenbeteiligung, insbesondere durch ein mit der Privatschulfreiheit vereinbares nicht-sonderndes Schulgeld sowie weitere Eigenbeträge, gedeckt werden könne.
Die Revision wurde nicht zugelassen. Gegen die Nichtzulassung der Revision kann binnen eines Monats nach Zustellung des Urteils Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig eingelegt werden (Az.: 9 S 233/12).