Auf Grund einer Anordnung des Polizeipräsidiums Mannheim werden seit dem 26.7.2001 die öffentlichen Verkehrsräume vom Paradeplatz über den Marktplatz bis zum Neckartor mit insgesamt acht dort installierten Videokameras überwacht. Rechtsgrundlage ist § 21 PolG. Danach können der Polizeivollzugsdienst und die Ortspolizeibehörden zur Abwehr von Gefahren, durch die die öffentliche Sicherheit bedroht wird, oder zur Beseitigung von Störungen der öffentlichen Sicherheit bestimmte öffentlich zugängliche Orte offen mittels Bildübertragung beobachten und Bildaufzeichnungen von Personen anfertigen. Die Aufzeichnungen sind grundsätzlich nach 48 Stunden zu löschen. Die von einem Mannheimer Rechtsanwalt erhobene Klage auf Unterlassung der Überwachungsmaßnahme hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe abgewiesen. Die hiergegen eingelegte Berufung hat der 1. Senat des Verwaltungsgerichtshofs nunmehr zurückgewiesen und sich dabei als erstes Obergericht grundsätzlich zur Verfassungsmäßigkeit der Videoüberwachung öffentlicher Verkehrsräume geäußert. Zur Begründung hat der Senat im Wesentlichen ausgeführt:

Die Vorschrift des § 21 Abs. 3 PolG, auf die das Polizeipräsidium Mannheim seine Maßnahme gestützt habe, sei mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Regelung sei formell verfassungsgemäß, insbesondere habe sich der Landesgesetzgeber auf seine Gesetzgebungskompetenz für das Polizeirecht als Gefahrenabwehrrecht stützen können. Denn nach dem Willen des Gesetzgebers entfalte die Vorschrift vor allem präventive Wirkung, indem potentielle Straftäter durch die offenen und daher erkennbaren Überwachungsmaßnahmen von der Begehung von Straftaten in den überwachten Bereichen abgeschreckt werden. Auch in materieller Hinsicht halte die Regelung einer verfassungsrechtlichen Prüfung stand. Sie verstoße nicht gegen das durch Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art 1 Abs. 1 GG geschützte Recht auf informationelle Selbstbestimmung als besondere Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts. Sie greife zwar in den Schutzbereich dieses Grundrechts ein, der Eingriff sei aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

Das vom Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung entwickelte Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung gewährleiste die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen. Vom Schutzbereich umfasst seien dabei nicht allein personenbezogene Informationen, die die Privat- oder Intimsphäre des Einzelnen beträfen, sondern auch solche, die sich auf das Verhalten des Einzelnen in der Öffentlichkeit bezögen. Die Regelung des § 21 Abs. 3 PolG erlaube sowohl die Beobachtung bestimmter Örtlichkeiten mittels Bildübertragung als auch die Bildaufzeichnung von Personen. Mit beiden Maßnahmen werde in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung eingegriffen.

Das Grundrecht sei jedoch nicht schrankenlos gewährleistet. Der Einzelne habe nicht ein Recht im Sinne einer absoluten, uneinschränkbaren Herrschaft über „seine“ Daten, er müsse vielmehr Einschränkungen seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung im überwiegenden Allgemeininteresse hinnehmen. Diese bedürften aber einer gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergäben und die damit dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspreche. Der Gesetzgeber habe ferner den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten.

Die Vorschrift werde dem Gebot der Normenklarheit noch gerecht. Dies gelte auch für die Bestimmung der zu überwachenden Örtlichkeiten. Zwar erscheine die Anknüpfung der Regelung an die gefährlichen bzw. „verrufenen“ Orte im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG verunglückt, weshalb es einer weitergehenden Eingrenzung und Konkretisierung der örtlichen Voraussetzungen des Eingriffs insbesondere im Lichte des betroffenen Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung bedürfe. Diesem Erfordernis könne indes im Wege der Auslegung Rechnung getragen werden.

Die Regelung wahre auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Diesem komme besondere Bedeutung zu, weil die Vorschrift nicht an ein störendes Verhalten des Betroffenen anknüpfe, vielmehr von der Videokamera unterschiedslos alle Personen erfasst würden, die sich in ihrer Reichweite aufhielten. Eine solche Datenerhebung im Vorfeld konkreter Gefahren zur Verhinderung und vorbeugender Bekämpfung von Straftaten (Gefahrenvorsorge) sei nur bei besonderer Rechtfertigung zulässig. Demgemäß lasse die Vorschrift ein großflächiges oder flächendeckendes Überwachungssystem, etwa nach dem Vorbild Londons, nicht zu. Sie sei verfassungskonform dahin auszulegen, dass sich ihr Anwendungsbereich auf Örtlichkeiten mit einer besonderen Kriminalitätsbelastung, sog. „Kriminalitätsbrennpunkte“ beschränke. Letztlich bedeute dies eine Begrenzung der Maßnahme auf wenige Örtlichkeiten in Baden-Württemberg.

Mit der Anordnung und Durchführung der Videoüberwachung in der Mannheimer Innenstadt habe das Polizeipräsidium Mannheim von der gesetzlichen Ermächtigung rechtsfehlerfrei Gebrauch gemacht. Die Qualifizierung einer Örtlichkeit als Kriminalitätsbrennpunkt setze eine ortsbezogene Lagebeurteilung voraus, die eine Bewertung der bestehenden und eine Prognose der zukünftigen Gefährdungs- bzw. Kriminalitätssituation an dem fraglichen Ort einschließe. Diese unterliege voller gerichtlicher Kontrolle. Ein Beurteilungsspielraum der Exekutive sei nicht anzuerkennen.

Die Qualifizierung des videoüberwachten Bereichs in Mannheim als Kriminalitätsbrennpunkt sei gerechtfertigt. Den von dem Beklagten im Berufungsverfahren vorgelegten Unterlagen lasse sich entnehmen, dass die Kriminalitätsbelastung der überwachten Örtlichkeiten sich insbesondere im Hinblick auf die mit der Maßnahme vorrangig zu bekämpfende Straßenkriminalität (Raub, Körperverletzung, Betäubungsmitteldelikte, Sachbeschädigung, Sexualdelikte, Diebstahl, insb. Taschendiebstahl, u.ä.) deutlich von der anderer Orte im Stadtgebiet Mannheims abhebe. Aus den Erhebungen des Polizeipräsidiums Mannheim ergebe sich, dass der überwachte Bereich mit einem Anteil von zwischen einem Drittel und einem Viertel an der Straßenkriminalität in der Mannheimer Innenstadt eine deutlich erhöhte, überproportionale Kriminalitätsbelastung aufweise. Soweit der Kläger die Berechnungsmethode des Beklagten beanstande und auf eine Relation zwischen Kriminalitätsaufkommen und Zahl der Passanten oder Einwohner abhebe, verkenne er den räumlichen Bezug, auf den die gesetzliche Regelung abziele. Auch der Einwand, die Delikte des Taschendiebstahls könnten mit der Videoüberwachung nicht bekämpft werden und müssten deshalb bei der Einstufung eines Ortes als Kriminalitätsbrennpunkt außer Betracht bleiben, gehe fehl. Der Beklagte habe nachvollziehbar dargelegt, dass gerade diese Kriminalität im videoüberwachten Bereich erheblich zurückgegangen sei. Auch an der vom Gesetz geforderten Offenheit der Überwachungsmaßnahme bestünden angesichts der Öffentlichkeitsarbeit des Beklagten und der Stadt Mannheim sowie mit Blick auf die angebrachten Hinweisschilder keine durchgreifenden Zweifel. Zwar habe der Beklagte einräumen müssen, dass an einigen wenigen Stellen der Übergang in den videoüberwachten Bereich nicht mit Hinweisschildern kenntlich gemacht sei. Hieraus könne jedoch der Kläger, dem aufgrund des vorliegenden Verfahrens die räumlichen Grenzen des überwachten Bereichs im einzelnen bekannt seien, für sein Unterlassungsbegehren nichts herleiten. Der Beklagte habe schließlich auch von dem ihm in § 21 Abs. 3 PolG eingeräumten Ermessen in nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht. Soweit der Kläger geltend mache, dass die Videoüberwachung ein „abstraktes Gefühl des Registriertwerdens“ auslöse und deshalb das Aufsuchen von Informationsständen erschwere, könne der Senat eine Verletzung des Grundrechts der Informationsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. GG) nicht feststellen.

Die Revision zum Bundesverwaltungsgericht ist nicht zugelassen worden; der Kläger kann dagegen noch Beschwerde einlegen (Az. 1 S 377/02).

§ 21 Absätze 3 und 4 des Polizeigesetzes i.d.F. des Gesetzes zur Änderung des Polizeigesetzes und des Meldegesetzes vom 19.12.2000 (GBl. S. 752)

(3) Der Polizeivollzugsdienst und die Ortspolizeibehörden können zur Abwehr von Gefahren, durch die die öffentliche Sicherheit bedroht wird, oder zur Beseitigung von Störungen der öffentlichen Sicherheit die in § 26 Abs. 1 Nr. 2 genannten Orte, soweit sie öffentlich zugängliche Orte sind, offen mittels Bildübertragung beobachten und Bildaufzeichnungen von Personen anfertigen.

(4) Bild- und Tonaufzeichnungen sind unverzüglich, spätestens jedoch nach zwei Monaten zu löschen, soweit sie im Einzelfall nicht zur Verfolgung von Straftaten oder von Ordnungswidrigkeiten, zur Geltendmachung von öffentlich-rechtlichen Ansprüchen oder nach Maßgabe des § 2 Abs. 2 zum Schutz privater Rechte, insbesondere zur Behebung einer bestehenden Beweisnot, erforderlich sind. Bildaufzeichnungen nach Absatz 3 sind nach 48 Stunden zu löschen, soweit nicht die Voraussetzungen für eine Verwendung nach Satz 1 vorliegen.

§ 26 Abs. 1 Nr. 2 des Polizeigesetzes

(1) Die Polizei kann die Identität einer Person feststellen,

Nr. 1 ...

Nr. 2 wenn sie sich an einem Ort aufhält, an dem erfahrungsgemäß Straftäter sich verbergen, Personen Straftaten verabreden, vorbereiten oder verüben, sich ohne erforderliche Aufenthaltserlaubnis treffen oder der Prostitution nachgehen,