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Normenkontrolle gegen Landesheimbauverordnung erfolglos
Datum: 11.11.2011
Kurzbeschreibung: Der 6. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (VGH) hat mit einem heute bekannt gegebenen Urteil vom 27.09.2011 entschieden, dass die neue Landesheimbauverordnung vom 18.04.2011, die - einmalig im Bundesgebiet - unter anderem vorsieht, dass allen Heimbewohnern ein Einzelzimmer zur Verfügung stehen muss, mit höherrangigem Recht vereinbar und daher gültig ist (zum Sachverhalt siehe auch die Pressemitteilung des VGH vom 26.06.2011).
Die Antragstellerin, die ein 2006 baurechtlich genehmigtes und am 01.01.2008 eröffnetes Altenpflegeheim im Main-Tauber-Kreis mit 24 Einzelzimmern und 6 Doppelzimmern betreibt, könne die Landesheimbauverordnung nicht in vollem Umfang überprüfen lassen, da sie zahlreiche Anforderungen dieser Verordnung bereits erfülle und daher nicht nachteilig von den entsprechenden Vorschriften betroffen sei, entschied der VGH. Dies gelte insbesondere für die Vorschriften über die Lage des Heims und die vorgeschriebene Größe der Zimmer. Ungeachtet dessen sei der Normenkontrollantrag insgesamt unbegründet.
Der Landesgesetzgeber sei zum Erlass der Landesheimbauverordnung, deren Bestimmungen unter anderem die bauliche Gestaltung, die Größe und die Stan-dorte von Heimen regelten, befugt, weil die Gesetzgebungskompetenz für das Heimrecht durch die Föderalismusreform 2006 vom Bund auf die Länder übergegangen sei, so der VGH weiter. Die Regelungen seien auch trotz der Verwen-dung von unbestimmten Rechtsbegriffen, wie „technisch durchführbar“ oder „wirtschaftlich vertretbar“ hinreichend bestimmt gefasst. Bei Unklarheiten bestehe für Heimbetreiber die Möglichkeit der Abstimmung mit der Heimaufsichtsbehörde.
Die von der Antragstellerin vor allem kritisierte Regelung, dass allen Heimbe-wohnern ein Einzelzimmer zur Verfügung stehen müsse und ein möglichst hoher Anteil der Einzelzimmer so gestaltet werden solle, dass jeweils zwei nebeneinanderliegende Zimmer zu einer Nutzungseinheit zusammen geschlossen und von zwei Personen gemeinsam genutzt werden könnten, verletze nicht die Berufsfreiheit der Heimbetreiber, heißt es in den Gründen des Urteils. Bereits jetzt überrage der Anteil der Einzelzimmer den der Doppelzimmer. Die Regelung sei daher nicht derart einschneidend, dass sie nur vom Parlament und nicht im Wege der Verordnung erlassen werden könnte. Auch werde nicht die Freiheit der Berufswahl beschränkt, sondern nur die Berufsausübung geregelt. Wegen der langen Übergangsfrist von 10 Jahren, die unter Umständen auf bis zu 25 Jahre verlängert werden könne, und wegen der unter bestimmten Voraussetzungen bestehenden Möglichkeit, eine Befreiung zu erhalten, sei nicht zu befürchten, dass bereits be-stehende Heime wegen der Einzelzimmerregelung nicht mehr rentabel betrieben werden könnten. Mit der Vorschrift verfolge der Gesetzgeber das legitime Gemeinwohlziel, den Bewohnern von Heimen eine angemessene Qualität des Wohnens und eine geschützte Privat- und Intimsphäre ermöglichen. Die Regelung sei nicht deshalb ungeeignet, weil das Verbot von Doppel- oder Mehrbettzimmern zugleich auch die Wahlfreiheit derjenigen beeinträchtige, die für eine angemessene Qualität des Wohnens gerade nicht in einem Einzelzimmer leben, sondern sich für ein Doppelzimmer entscheiden wollten, wie es vor allem bei Ehepaaren der Fall sein könne. Diesem Wunsch trage die Landesheimbauverordnung dadurch Rechnung, dass ein möglichst hoher Anteil von Einzelzimmern so gestaltet werden solle, dass jeweils zwei nebeneinanderliegende Zimmer zu einer Nutzungseinheit zusammengeschlossen und auch so aufgeteilt werden könnten, dass auf Wunsch ein Zimmer als gemeinsamer Schlafraum genutzt werden könne. Einzelfälle, in denen dies nicht zu einer befriedigenden Lösung führe, seien äußerst selten und hätten daher vom Verordnungsgeber nicht berücksichtigt werden müssen. Die Schaffung des notwendigen Anteils an Einzelzimmern hätte auch nicht der Selbstregulierung des Marktes überlassen werden können. Die oft kurzfristig zu treffende Entscheidung für ein (Pflege)Heim werde von zahlreichen Faktoren, wie etwa Lage, Verfügbarkeit und Kosten, beeinflusst. In vielen Fällen sei der Pflegebedürftige auch von dem Urteil anderer abhängig, die teilweise andere Interessen verfolgen könnten. Zudem würden Pflegebedürftige, deren Heimkosten ganz oder teilweise von Sozialhilfeträgern übernommen würden, von diesen bei einer Wahl zwischen der Unterbringung in einem Einzel- oder in einem Doppelzimmer oftmals auf die kostengünstigere Alternative des Doppelzimmers verwiesen. Die Wahl des Heimes und vor allem der Art und Weise der Unterbringung könnten daher tatsächlich nicht immer frei von jedweden äußeren Umständen erfolgen. Das Einzelzimmererfordernis sei für die Heimbetreiber wegen der Übergangsfristen, der Ausnahmetatbestände und der Befreiungsmöglichkeit schließlich auch nicht unzumutbar.
Auch die weitere von der Antragstellerin angegriffene Regelung zur Wohngruppengröße, nach der in Wohnungen nicht mehr als 8 und in Wohngruppen höchstens 15 Bewohner aufgenommen werden sollten, verstoße nicht gegen grundrechtliche Freiheiten der Heimbetreiber. Ziel dieser Regelung sei es, den institutionellen Charakter von Heimen zurückzudrängen, überschaubare, familienähnliche soziale Milieus zu gewährleisten und die Lebensbedingungen in Heimen an normale Wohnverhältnisse anzupassen. Gerade für demenziell erkrankte Pflegebedürftige seien kleinere Gruppen wichtig. Als Soll-Regelung, die in atypischen Fällen Abweichungen zulasse, sei die Vorschrift, die nicht per se eine höhere Zahl an Pflegefachkräften erfordere, verhältnismäßig, zumal auch hier die langen Übergangsfristen gälten und die Möglichkeit einer Befreiung bestehe. Schließlich seien auch die übrigen Vorschriften der Landesheimbauverordnung, auch soweit sie nicht zulässiger Gegenstand des Normenkontrollantrags seien, nicht zu be-anstanden.
Die Revision wurde nicht zugelassen. Die Nichtzulassung der Revision kann binnen eines Monats nach Zustellung des schriftlichen Urteils durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht angefochten werden (Az: 6 S 707/10).
Der Landesgesetzgeber sei zum Erlass der Landesheimbauverordnung, deren Bestimmungen unter anderem die bauliche Gestaltung, die Größe und die Stan-dorte von Heimen regelten, befugt, weil die Gesetzgebungskompetenz für das Heimrecht durch die Föderalismusreform 2006 vom Bund auf die Länder übergegangen sei, so der VGH weiter. Die Regelungen seien auch trotz der Verwen-dung von unbestimmten Rechtsbegriffen, wie „technisch durchführbar“ oder „wirtschaftlich vertretbar“ hinreichend bestimmt gefasst. Bei Unklarheiten bestehe für Heimbetreiber die Möglichkeit der Abstimmung mit der Heimaufsichtsbehörde.
Die von der Antragstellerin vor allem kritisierte Regelung, dass allen Heimbe-wohnern ein Einzelzimmer zur Verfügung stehen müsse und ein möglichst hoher Anteil der Einzelzimmer so gestaltet werden solle, dass jeweils zwei nebeneinanderliegende Zimmer zu einer Nutzungseinheit zusammen geschlossen und von zwei Personen gemeinsam genutzt werden könnten, verletze nicht die Berufsfreiheit der Heimbetreiber, heißt es in den Gründen des Urteils. Bereits jetzt überrage der Anteil der Einzelzimmer den der Doppelzimmer. Die Regelung sei daher nicht derart einschneidend, dass sie nur vom Parlament und nicht im Wege der Verordnung erlassen werden könnte. Auch werde nicht die Freiheit der Berufswahl beschränkt, sondern nur die Berufsausübung geregelt. Wegen der langen Übergangsfrist von 10 Jahren, die unter Umständen auf bis zu 25 Jahre verlängert werden könne, und wegen der unter bestimmten Voraussetzungen bestehenden Möglichkeit, eine Befreiung zu erhalten, sei nicht zu befürchten, dass bereits be-stehende Heime wegen der Einzelzimmerregelung nicht mehr rentabel betrieben werden könnten. Mit der Vorschrift verfolge der Gesetzgeber das legitime Gemeinwohlziel, den Bewohnern von Heimen eine angemessene Qualität des Wohnens und eine geschützte Privat- und Intimsphäre ermöglichen. Die Regelung sei nicht deshalb ungeeignet, weil das Verbot von Doppel- oder Mehrbettzimmern zugleich auch die Wahlfreiheit derjenigen beeinträchtige, die für eine angemessene Qualität des Wohnens gerade nicht in einem Einzelzimmer leben, sondern sich für ein Doppelzimmer entscheiden wollten, wie es vor allem bei Ehepaaren der Fall sein könne. Diesem Wunsch trage die Landesheimbauverordnung dadurch Rechnung, dass ein möglichst hoher Anteil von Einzelzimmern so gestaltet werden solle, dass jeweils zwei nebeneinanderliegende Zimmer zu einer Nutzungseinheit zusammengeschlossen und auch so aufgeteilt werden könnten, dass auf Wunsch ein Zimmer als gemeinsamer Schlafraum genutzt werden könne. Einzelfälle, in denen dies nicht zu einer befriedigenden Lösung führe, seien äußerst selten und hätten daher vom Verordnungsgeber nicht berücksichtigt werden müssen. Die Schaffung des notwendigen Anteils an Einzelzimmern hätte auch nicht der Selbstregulierung des Marktes überlassen werden können. Die oft kurzfristig zu treffende Entscheidung für ein (Pflege)Heim werde von zahlreichen Faktoren, wie etwa Lage, Verfügbarkeit und Kosten, beeinflusst. In vielen Fällen sei der Pflegebedürftige auch von dem Urteil anderer abhängig, die teilweise andere Interessen verfolgen könnten. Zudem würden Pflegebedürftige, deren Heimkosten ganz oder teilweise von Sozialhilfeträgern übernommen würden, von diesen bei einer Wahl zwischen der Unterbringung in einem Einzel- oder in einem Doppelzimmer oftmals auf die kostengünstigere Alternative des Doppelzimmers verwiesen. Die Wahl des Heimes und vor allem der Art und Weise der Unterbringung könnten daher tatsächlich nicht immer frei von jedweden äußeren Umständen erfolgen. Das Einzelzimmererfordernis sei für die Heimbetreiber wegen der Übergangsfristen, der Ausnahmetatbestände und der Befreiungsmöglichkeit schließlich auch nicht unzumutbar.
Auch die weitere von der Antragstellerin angegriffene Regelung zur Wohngruppengröße, nach der in Wohnungen nicht mehr als 8 und in Wohngruppen höchstens 15 Bewohner aufgenommen werden sollten, verstoße nicht gegen grundrechtliche Freiheiten der Heimbetreiber. Ziel dieser Regelung sei es, den institutionellen Charakter von Heimen zurückzudrängen, überschaubare, familienähnliche soziale Milieus zu gewährleisten und die Lebensbedingungen in Heimen an normale Wohnverhältnisse anzupassen. Gerade für demenziell erkrankte Pflegebedürftige seien kleinere Gruppen wichtig. Als Soll-Regelung, die in atypischen Fällen Abweichungen zulasse, sei die Vorschrift, die nicht per se eine höhere Zahl an Pflegefachkräften erfordere, verhältnismäßig, zumal auch hier die langen Übergangsfristen gälten und die Möglichkeit einer Befreiung bestehe. Schließlich seien auch die übrigen Vorschriften der Landesheimbauverordnung, auch soweit sie nicht zulässiger Gegenstand des Normenkontrollantrags seien, nicht zu be-anstanden.
Die Revision wurde nicht zugelassen. Die Nichtzulassung der Revision kann binnen eines Monats nach Zustellung des schriftlichen Urteils durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht angefochten werden (Az: 6 S 707/10).
